A APROPRIAÇÃO AFRICANA DOS MEIOS DE IMPLEMENTAÇÃO DA PAZ

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Sábado, 10 de Outubro de 2009

A APROPRIAÇÃO AFRICANA DOS MEIOS DE IMPLEMENTAÇÃO DA PAZ – 3

2. O desenvolvimento de ferramentas para a apropriação africana dos meios de implementação da paz

a) O papel da União Africana (UA) na promoção da paz e da segurança do continente

O continente Africano tem sido desde há muito um continente dilacerado por muitos conflitos de natureza diversa (interestaduais ou internos, com causas étnicas, económicas ou religiosas). Nos 75 a 80 conflitos identificados desde 1945, há cerca de quarenta guerras civis. Entre 1963 e 1998, nada menos de 26 conflitos armados eclodiram em África, afectando 474 milhões de pessoas, ou 61% da população do continente[1] e a situação é ainda hoje marcada por catástrofes humanitárias, como no Darfur ou na República Democrática do Congo que continua ser o palco de incessantes guerras civis.

Nestas condições, África ainda constitui o terreno de predilecção das operações de manutenção da paz das Nações Unidas. Em 17 operações deste tipo, oito são implementadas em África e responsáveis por quase metade do orçamento da Organização das Nações Unidas dedicado à preservação da paz no mundo (cerca de 3,3 bilhões de dólares num total de 6,8 mil milhões de dólares).

Apesar desta vulnerabilidade à violência armada, progressos significativos na prevenção e gestão de conflitos são levados a cabo pelos próprios africanos, e foi através do envolvimento das organizações regionais e sub-regionais que África fez progressos significativos na resolução de conflitos através do diálogo, nomeadamente através do desenvolvimento da mediação africana.

Um dos principais desenvolvimentos neste domínio desde o início da década 2000 é a crescente afirmação do papel da União Africana, que sucedeu em 2002 à Organização da Unidade Africana (OUA), criada em 1963. Desde a sua criação, o campo de actuação da organização pan-africana foi inscrito principalmente no domínio da promoção da paz e da segurança, uma vez que pretende estabelecer-se como um fórum para a resolução de crises em África.

Esta ambição, em termos de paz e de segurança, levou à adopção, na Cimeira de Durban de 2002, de uma " arquitectura Africana de paz e segurança"[2], que combina prevenção e gestão de crises. A nova arquitectura é baseada em acções do Conselho de Paz e de Segurança", que adquiriu, ao longo dos meses, uma verdadeira autoridade, como o comprovaram as missões do presidente sul-africano Thabo Mbeki no conflito da Costa do Marfim no final de 2004 e no início de 2008, ou aquela do ex-secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan no Quénia, após as eleições presidenciais de Dezembro de 2007. O mandato do Conselho é definir uma estratégia Africana comum de defesa e de segurança, prevenir e gerir conflitos, mas também propor uma mediação através de um "grupo consultivo", criado em Dezembro de 2007, a fim de facilitar a resolução de crises. A gestão de crises, a paz e a segurança terão como base, no futuro, a “African Standby Force” (FAA), constituída por cinco brigadas regionais[3], que em princípio deverá estar operacional em 2010. Em termos de prevenção e de planeamento, um "sistema continental de monitorização e de alerta precoce" foi estabelecido.

Apesar dos progressos da União Africana, permanecem dúvidas sobre o futuro da instituição. Um primeiro problema é que a União Africana não dispõe de meios para alcançar as suas ambições: os seus recursos são insuficientes ou mal geridos, especialmente no domínio dos recursos humanos, e a sua capacidade técnica e administrativa continua a ser fraca. Estes problemas de gestão prejudicam as suas actividades e comprometem a sua credibilidade.

Estas dificuldades e dúvidas não devem levar a negligenciar o papel desempenhado pela UA desde a sua criação. Os seus esforços na resolução de crises atestam, de facto, uma vontade de encontrar soluções e adoptar medidas firmes de controlo do destino do continente Africano, que se traduzem também nas iniciativas de desenvolvimento de organizações de integração económica.

b) A apropriação africana dos mecanismos de segurança colectiva: o exemplo do conceito francês RECAMP

No fim dos anos 1990, e quase trinta intervenções militares francesas em África depois das independências, foram tiradas algumas conclusões que preconizaram uma mudança. Em primeiro lugar, chegou-se à conclusão que uma intervenção militar não resolve duravelmente um conflito. Em segundo lugar, o contexto africano foi também marcado por uma mudança de geração no seio das populações, da qual se destaca a preponderância da juventude. Traduz-se frequentemente em caso de crise pela rejeição maciça das intervenções exteriores e particularmente das ocidentais, entendidas como os instrumentos de uma nova colonização, sendo mesmo a ONU alvo dessas críticas. Em terceiro lugar, o custo de uma intervenção exterior é sempre elevado[4], consequência dos meios materiais e humanos que requer. Em consequência, o investimento no reforço dos instrumentos de segurança locais tornou-se relevante. A procura de uma mutualização dos custos foi assim um outro eixo da mudança.

O conceito RECAMP foi fundado em 1997 e proposto ao conjunto dos parceiros africanos da França durante a cimeira franco-africana de 1998 no Louvres. Consiste num apoio à formação e ao treino e, se for necessário, a empenhamentos operacionais. Cada dois anos, um exercício maior, simulando operações de manutenção da paz, permite treinar as cadeias de decisão e de comando. Conclui um ciclo em benefício das organizações sub-regionais, como a CEDEAO, a IGAD, a CEAAC ou a SADC. São ainda organizados exercícios pontuais, num segundo ciclo intermediário, em direcção de cada uma das outras organizações. Cinco ciclos foram implementados[5].

A implementação do conceito RECAMP foi acompanhada de uma renovação da cooperação militar, sendo a prioridade dada à formação. A partir de 1997, a formação dos quadros africanos em França diminuiu em benefício da criação das academias nacionais com vocação regional (ENVR). A rede das ENVR foi criada em 1997 para dispensar a formação na África, acessível e mais barata a um número de estagiários maior, com condições de ensino mais adaptadas que as academias de formação em França. Essas academias acolhem estagiários de fora do país de implantação: de 1 198 lugares em 2005, 811 respeitavam estagiários estrangeiros ao país de formação (Rapport Sénat 2006, p. 12). A rede abrange 14 academias repartidas em 8 países da África central e do Oeste. França consagrou 11,4 milhões de euros nesta rede em 2005, tomando em conta os ordenados do pessoal de enquadramento, um apoio material (logística e infra-estruturas), e mesmo os custos de formação e de transporte dos estagiários.

c) A aposta ambiciosa da apropriação africana dos mecanismos de paz e de segurança

Fruto da sua experiência nas intervenções e na cooperação militar em África, França associou a UE no seu dispositivo RECAMP[6]. Efectivamente, o ciclo RECAMP 6, em implementação desde o dia 28 de Novembro de 2008, vai pela primeira vez ser colocado sobre o controlo político da UE. Desenvolve-se na escala do continente africano e tem com objectivo validar a “African Standby Force”, normalmente operacional em 2010. RECAMP 6 apresenta-se como um instrumento da Política Europeia de Segurança e de Defesa (PESD) ao serviço da África, e foi chamado neste sentido EURORECAMP. Através do exercício AMANI ÁFRICA, o objectivo é treinar os dirigentes africanos na realização de um planeamento decisivo de gestão de crises a nível do continente. Concretamente, traduz-se pelo reforço das capacidades político-estratégicas do Departamento de Apoio às Operações de paz (PSOD) da UA, implementando procedimentos que incluem a tomada de decisões políticas e o empenhamento de forças. Abrange a cadeia de comando entre a UA e as sub-regiões, contribuindo para o treino do pessoal dessas instituições. Assim, o ciclo 6 associará a UE, a ONU e os EUA, que participarão no exercício AMANI AFRICA, em complemento do seu programa ACOTA que aponta os aspectos logísticos e tácticos da “African Standby Force”.

Esses esforços de apoio as iniciativas africanas de apropriar-se os meios de implementação da paz e da segurança correspondem ao desencadeamento das primeiras operações militares africanas, algumas das quais puseram em acção o conceito RECAMP. Assim, em Abril de 2003, a UA desdobrou a sua primeira força de manutenção da paz no Burundi (AMIB). Este destacamento realizou-se com atraso e parcialmente (2 500 homens sob os 3 500 previstos). Em Junho de 2004, a ONU reassumiu esta operação que se tornou posteriormente a ONUB. Desde Abril de 2004, a UE tomou também a iniciativa de conduzir ao mesmo tempo um processo político e uma operação militar no Darfur, implicando-se numa crise onde a mobilização concreta da comunidade internacional fazia falta. Com 7 000 soldados destacados, a missão AMIS (African Mission in Soudan), para a monitorização do cessar-fogo e cujos maiores contribuidores são a Nigéria, o Ruanda e o Senegal, é a maior até agora.

A ambição da UA no Darfur foi particularmente difícil, em particular com a ausência de mecanismos de sanções no caso de violação do cessar-fogo. A missão no Sudão sofreu de um défice nas capacidades de planeamento, de comando, de comunicação e de transporte. O efectivo, o treino e a protecção das tropas destacadas revelaram-se insuficientes e a força suportou perdas, nomeadamente do lado nigeriano. O seu financiamento ficou tributário dos doadores (EUA e UE) que redimensionaram o seu apoio, relutantes a uma subida em importância da AMIS, cujos resultados não eram encorajantes. A força não conseguiu nem implementar o cessar-fogo, nem assegurar a protecção das populações civis, nem impedir a extensão da crise no leste do Chade. O balanço da AMIS é então claramente fraco. Só conseguiu diferir o empenhamento mais resoluto da comunidade internacional.

No mesmo espírito, o conceito RECAMP conheceu duas aplicações concretas. O envio de uma força da CEDEAO, a ECOMOG, composta de contingentes originários do Togo, Benim e Níger, para a Guiné Bissau em 1999, não foi verdadeiramente conclusivo. Na Costa de Marfim, o apoio ao destacamento das forças africanas da ONUCI em 2002 para constituir a força, completar o seu equipamento e assegurar a sua prontidão revelou progressos, mas também necessárias adaptações.